Komt
Amerikaans emissiehandelssysteem als geroepen [in Energiegids, juni 2009]
Afgevaardigden Waxman en Mackey hebben
eind maart een 648 paginagroot wetsvoorstel voor energie en klimaat ingediend in het Huis
van Afgevaardigden: The American Clean Energy and Security Act of 2009. Het omvat onder
andere een economie-breed emissiehandelssysteem voor de VS vanaf 2012. Dat zal de VS
moeten helpen haar broeikasgasemissies in 2020 10-20% terug te brengen onder het niveau
van 2005. Wat er over emissiehandel voorgesteld wordt, wat dat in vergelijking met het
Europese systeem voorstelt en wat dat voor de Klimaattop in december in Kopenhagen
betekent wordt hieronder beschreven.
Reikwijdte
en doelen en van emissiehandel vergeleken
Het Amerikaanse emissiehandels-systeem is
in reikwijdte ambitieuzer dan het Europese. Het Europese systeem omvat 40% van de Europese
CO2-emissies. Het Amerikaanse omvat 85% van de
Amerikaanse broeikasgasemissies. Niet alleen CO2, maar ook methaan en N2O. HFKs en roet
(black carbon) worden apart gereguleerd. Alle bedrijven die meer dan 25.000 ton
CO2-equivalenten per jaar uitstoten vallen onder het systeem. Niet alleen industrie en
energie; vanaf 2016 vallen ook de productie, distributie en gebruik van gas vallen
eronder. Ook de producenten en importeurs van transportbrandstoffen vallen eronder
("upstream"). Er worden standaarden voor de CO2-emissies voor de productie,
import en gebruik van transportbrandstof gemaakt. De norm wordt steeds verder
aangescherpt. Voldoet de brandstof daar niet aan, dan moeten emissierechten worden betaald
voor het op de markt brengen van benzine, kerosine, bunkerbrandstof etc. Dat zou betekenen
dat de Amerikaanse luchtvaart, net als de Europese luchtvaart ook onder emissiehandel
valt. Een Amerikaans vliegtuig dat in de EU landt, zal dan niet nog eens in de EU
emissierechten hoeven te betalen. Vliegtuigen uit landen zonder CO2-beleid moeten dat
vanaf 2012 wel.
Voor de aan emissiehandel
deelnemende bedrijven zijn vanaf 2012 emissierechten ter beschikbaar ter grootte van een
reductie van 3% t.o.v. 2005. In 2005 had de hele VS meer dan 7 miljard ton aan emissies.
Het schema van de emissieplafonds is als
volgt:
In 2012, 3%
beneden 2005 niveau: ruim 4,7 miljard ton
In 2020, 20% beneden 2005 niveau: ruim 4,8 miljard
ton (meer sectoren* )
In 2030, 42% beneden 2005 niveau, ruim 3,8 miljard
In 2030, 83% beneden 2005 niveau: ruim 1 miljard ton
* Vanaf 2020 zijn er meer rechten beschikbaar dan 2012, omdat sommige sectoren later
meedoen. De totale plafonds scherpen dus wel steeds aan.
De EU gaat verder in haar gezamenlijke
CO2-afspraak: n.l. 20% reductie in 2020 ten opzichte van 1990. Dat wordt zelfs 30% als er
een nieuw mondiaal klimaatakkoord komt. Maar voor de aan emissiehandel onderworpen
bedrijven zullen de inspanningen vergelijkbaar zijn. Want de Europese bedrijven krijgen in
2020 emissierechten voor 21% minder emissies dan in 2005; in de VS 20%. Bovendien vallen
de emissies van bedrijven in de EU al vanaf 2012 onder strenger emissieplafonds, n.l. 10%
onder 2005-niveau. De Amerikaanse bedrijven hoefden nog geen emissies te beperken. Dus de
inspanningen tussen Amerikaanse en Europese bedrijven zijn in de periode 2012-2020
vergelijkbaar. Zo’n 13.000 bedrijven zijn door het milieuagentschap EPA verplicht om
vanaf 2010 hun broeikasgasemissies te rapporteren, om de emissieplafonds vanaf 2012 vast
te kunnen stellen.
Steun
bedrijfsleven en Milieuorganisaties
De emissieplafonds zijn overeenkomstig de voorstellen van het U.S. Climate Action
Partnership (USCAP), een breed platform bedrijven als General Electric en Duke Energy,
vakorganisatie en milieu-organisaties als Environmental Defense Fund, NRDC en The Nature
Conservancy.
Allocatie
of veiling van emissierechten nog onderhandelbaar
In het wetsontwerp staat vermeld dat er geveild
kan worden, maar niet hoeveel. Het is ook mogelijk dat er deels gratis allocatie van
emissierechten komt. Obama wil graag 100% veilen. Hij baseert een deel van de uitgaven
voor ‘green jobs’ op een opbrengst van de veiling van emissierechten. Zijn
begroting was 314 triljoen $; hij hoopt dat de totale veiling-opbrengst 646 miljard in
2020 is. Dat is op basis van een CO2-prijs van 13 $ in 2012 tot 16$ in 2020. Het verzet in
de VS tegen een 100% veiling neemt evenwel toe. Men vreest grote prijsverhoging voor
stroom en concurrentie-verlies. Dezelfde argumenten hebben in december in de EU geleid tot
een verlaging en vertraging in de veiling van emissierechten. Het kan zijn dat het Huis
dit onderwerp open laat.
Gebruik
van ‘offsets’ voor kostenbeperking
Van de beschikbare emissierechten wordt 1 miljard ton per jaar gereserveerd voor
binnenlandse ‘domestic offsets’, dus voor emissiereducties die worden bereikt in
andere sectoren zoals landbouw, kantoren, transport e.d.. Nog eens 1 miljard wordt
gereserveerd voor internationale emissierechten (zoals uit Europa) en voor ‘offset
credits’, dus emissiereducties in ontwikkelingslanden. Maar het maakt geen gebruik
van de goedkopere CDM-projecten in ontwikkelings-landen. De EU accepteert wel het gebruik
van CDM-credits door bedrijven. Er is veel kritiek op de CDM-credits in
ontwikkelingslanden, omdat de controle tekort schiet, de besluitvorming politiek is en
niet transparant en het CDM leidt niet tot echte reducties in ontwikkelingslanden. Maar
ook was er in de VS kritiek op het aanvullende karakter van de vrijwillige
CO2-offsetmarkt.
Strengere
regels voor offsets
Om deze redenen kent het wetsvoorstel een strengere regeling voor offsets dan de EU. Men
brengt een korting (‘discount’) aan op het gebruik van alle binnenlandse en
internationale offset-projecten van 20%. Dus als men in een landbouw-project 5 ton CO2
terugdringt, dan is dat 4 ton waard op de emissiemarkt. En wat internationale credits
betreft: in het wetsvoorstel wil men alleen CO2-credits van landen gebruiken die een
verplichting hebben of een doelstelling nemen voor een industriële sector (‘sectoral
trading’). De bedrijven daar moeten hun emissies dan ook voor een deel terugdringen.
Credits
voor voorkoming ontbossing ook bruikbaar.
Daarnaast mogen bedrijven tot 1 miljard ton per jaar gebruik maken van credits van landen
die een verplichting hebben binnen 20 jaar hun tropische ontbossing te beëindigen, en
extra reducties mogen verkopen (zogenaamde REDD-credits). Ontbossing is goed voor 20% van
de mondiale emissies. De EU wil dat ook terugdringen, maar zoekt nog naar financiering,
deels via publiek geld, deels via emissiehandel. De emissiereducties door het financieren
van tegengaan van ontbossing zal ongeveer ter grootte zijn van 10% van de Amerikaanse
emissies in 2005. Er wordt zo’n 5% van de waarde van de beschikbare emissierechten
voor gereserveerd.
Promotie
CO2-opslag
Er wordt US $ 1 miljard gereserveerd voor CO2-opslag proefprojecten. Betaling gaat op
basis van opgeslagen CO2; er wordt meer betaald voor vroegtijdige projecten en aan
projecten met de meeste CO2-opslag. Er komen ook verplichtingen: nieuwe kolencentrales
mogen 50% minder, maximaal 500 gram CO2/KWh uitstoten. Vanaf 2015 wordt dat maximaal 360
gram. CO2-opslag wordt als het ware verplicht voor nieuwe centrales.
Belang
voor internationale klimaatafspraken
De regering Obama weet dat als de VS weer leider op klimaatbeleid wil zijn, men op zijn
minst in eigen land klimaatbeleid moet voeren. Er is de regering dus alles aan gelegen om
de wet aangenomen te krijgen, zodat de VS ook haar wensen voor een internationaal akkoord
naar voren kan brengen. Want als de VS haar emissies zelf niet terugdringt zullen
ontwikkelingslanden geen afspraken willen maken. En het is van belang voor de Europese
concurrentiepositie. De wet houdt dus een helder signaal in dat met de VS concurrerende
sectoren (zoals staal) in landen als China en India CO2-beleid moeten voeren en niet alleen inkomsten via de CDM-markt
genereren. En het is een signaal dat voorkoming van nationale tropische ontbossing ook
door emissiemarkt gestimuleerd en verhandeld moet worden.
Zal
de VS op tijd voor Kopenhagen gereed zijn?
Waxman wil het voorstel in mei in de Commissie voor Energie en Handel bespreken. De
voorzitter van het Huis van Afgevaardigden, Pelosi wil de besprekingen nog dit jaar
afronden. De voorzitter van de milieucommissie van het andere Huis, de Senaat, Boxer,
heeft aangekondigd ook snel met een wetsvoorstel te komen. In de Senaat moeten er 60 van
100 voorstemmen. Dat betekent meer dan alleen democraten. Of het systeem dus politiek
haalbaar valt te bezien. Maar omdat dit voorstel door het USCAP draagvlak heeft, er regels
zijn voor buitenlandse concurrentie, er kostenmaatregelen zijn, en de landbouw-staten
emissiecredits kunnen gaan verhandelen maakt het voorstel zeker een goede kans. Een groot
aantal Staten voert zelfstandig al verdergaande emissiehandels-systemen in, waardoor de
druk op en de kans voor een federaal systeem ook groter wordt. Ook het feit dat de EPA de
bevoegdheid heeft broeikasgassen strenger te regelen, maakt de roep voor een
emissiehandelssysteem groter.
Een andere vraag is of de VS ook bereid
zijn in december 2009 een nieuw mondiaal klimaatakkoord te sluiten. De president moet alle
verdragen voorleggen aan de Senaat, die daarover met tweederde meerderheid moet beslissen.
Er moeten 67 senatoren voorstemmen; oftewel, 34 Senatoren kunnen een verdrag torpederen.
Het laatste verdrag dat de VS overigens heeft geratificeerd was het Klimaatverdrag in
1992. Het Kyoto Protocol van 1997 strandde omdat het geen verplichtingen voor
ontwikkelingslanden bevatte. Vandaar dat de VS in eerste instantie belangstelling zullen
hebben in een algemeen raamwerk als nieuw klimaatakkoord. Hierin worden dan de nationale
verplichtingen van landen – zoals het VS-emissiehandelssysteem geregistreerd en
erkend en meegeteld, zonder dat deze internationaal bindend zijn. De vraag is of dat de EU
en de internationale gemeenschap ver genoeg gaat. De keuze lijkt te zijn of de VS niet
meedoen, of op eigen wijze meedoen. |