Perspectief voor een proefproject met een regionale markt voor verhandelbare CO₂-emissierechten

in de Provincie Noord-Brabant.

  Utrecht, 30 maart 1999

Jos Cozijnsen

 Consulting Attorney

Dit paper is in opdracht geschreven van Projectbureau Energie 2050 (PBE2050). Het beschrijft het perspectief voor een proef met een regionale markt voor de Provincie Brabant, waarop CO₂- emissierechten worden uitgegeven. Er ontstaat vervolgens een markt in CO2-emissierechten en certificaten voor gerealiseerde CO₂-reducties, voor groene stroom en certificaten voor de opname van CO₂ in bos. De vraag die in paper wordt beantwoord is:

“Hoe zou een proef in de Provincie Noord-Brabant met verhandelbare

CO2-emissies er uit zien en met welke voorwaarden?”

De achtergrond wordt gevormd door de internationale klimaatverplichtingen in het Kyoto Protocol onder het Klimaatverdrag, het streven naar een toename van duurzame energie en de liberalisering van de Europese energiemarkt.

Op basis van bestaande literatuur kan geconstateerd worden dat de opzet van een markt voor verhandelbare emissierechten als proef in Noord-Brabant kansvol is, omdat aan de belangrijkste randvoorwaarden voldaan kan worden:

1.             Er zijn geen locale milieueffecten bij het opzetten van een markt voor verhandelbare CO₂-emissierechten het maakt voor de bestrijding van CO₂ niet uit op welke locatie maatregelen genomen of reducties bereikt worden;

2.              Er zijn duidelijk te definiëren partijen: bedrijven, consumenten en instanties. We kunnen verschillende schaalgrootten onderscheiden:
-     microniveau, op de schaal van een bedrijfsterrein met een emissie-stolpbenadering voor de gezamenlijke bedrijven. Hierbij kunnen emissierechten onderling verhandeld worden en worden bedrijven gestimuleerd samen te werken aan WKK, cascadegebruik van warmte, en gezamenlijke inkoop van (diensten van) energie en bevorderen van duurzame energie[1]
-     macroniveau: de schaal van de grotere bedrijven in Noord Brabant. Men zou een vermogen van <2 megawatt aan kunnen houden, analoog aan de groep die in 2002 afnemer op de Europese elektriciteitsmarkt is;
-     meganiveau: op de schaal van bedrijven, maar ook consumenten in Noord-Brabant. Het betrekken van deze ‘sheltered’ sector bij het systeem heeft als aantrekkelijke kant dat consumenten kunnen zorgen voor vergroting van emissieruimte. Dat kan bijvoorbeeld door het kopen van groene stroom of kopen van bos-certificaten (opslag van CO₂). Voor de consument heeft dat als voordeel dat hij recht heeft op aftrek van Regulerende Energie Belasting (REB). Consumenten worden er beperkt bij betrokken: ze hoeven geen emissierechten aan te schaffen, want ze hebben reeds met heffingen en hogere prijzen te maken.

De Provincie zal in aanvang sub-sectoren van de ‘exposed’ sector kunnen benaderen, die in een eerste fase zonder grote problemen onder een systeem van verhandelbare emissierechten gebracht kunnen worden. Ze kan dat direct (‘downstream’) of via leveranciers van energiedragers (‘upstream’) doen. Dit laatste heeft als voordeel dat het om slechts tientallen bedrijven gaat en men gebruik kan maken van instrumenten als accijnzenregeling.

3.             Er zijn voldoende partijen om een emissierechten-handel op te zetten: circa 20 bedrijven moeten er minstens zijn; je moet bedrijven hebben die de rechten op willen kopen en bedrijven die extra reducties plegen of groene energie leveren. Overigens is er reeds sprake van een (Europese) elektriciteitsmarkt en PGEM-Mega Groep n.v. (PMG) is voortrekker van Nederlandse groene stroom.

4.           Er zijn meer alternatieven voor het halen van emissiereducties met verschillende kostenniveaus beschikbaar. Een bedrijf kan meer of minder maatregelen nemen (materiaal- en energiebesparing en -efficiency), emissies kopen en reducties verkopen. Een bedrijf kan kiezen uit het energie-aanbod met ‘verschillende smaken’. Dat maakt de handel interessant en technologische innovatie mogelijk.

5.            Provinciale doelstellingen voor emissiebeperking zijn mogelijk. Voor de Kyoto-periode (2008-2012) ligt een reductie van 6% voor de hand. Voor de proefperiode, ergens tussen 2000 en 2008 is een reductie van 3% verstandig en haalbaar. Het is redelijk het doel iets hoger te leggen dan CO₂-stabilisatie en het streven naar jaarlijks 2% energie-efficiency voor de Provincie Noord-Brabant[2][2]. Er is immers sprake van marktkansen en een – voor dit proefproject ondersteunend uitwerkende – schaduwdoelstelling van 10PJ duurzame energievoorziening in 2005.

Met deze inzet draagt Noord-Brabant bij aan de verplichting die de Partijen bij het Kyoto Protocol hebben om in 2005 te laten zien welke vooruitgang ze hebben geboekt in de richting van de Kyoto-verplichting.

1.         De initiële uitgave en verdeling van emissierechten.
De Provincie moet emissierechten - of emissiequota - uitgeven, die de bezitter het recht geeft CO₂ uit te stoten gedurende de proefperiode. Omdat het om een proef gaat is het niet haalbaar deze rechten te verkopen of te veilen (hetgeen marktconform zou zijn). Administratieve verdeling (‘grandfathering’) kan het beste plaatsvinden op historische grondslag, eventueel gecorrigeerd voor eerdere inspanningen, hetgeen het een politiek besluit maakt. Een algemene toedeling zou zijn 3% CO₂-reductie ten opzichte van de CO₂ -emissies die het bedrijf (of de consument in dat geval) heeft gehad in 1995. In dat jaar trad het Klimaatverdrag in werking en was de economische ontwikkeling juist toegenomen.

Deze emissiebeperking van –3% voor een periode van 5 jaar tussen 2000 en 2008 is het zogenaamde emissieplafond. Dat plafond is nodig om de absolute emissiereducties veilig te stellen die ook volgens het Kyoto Protocol verplicht zijn. Verder is een plafond nodig om een systeem van verhandelbare emissierechten effectief te laten werken. Dat, anders dan het gebruikelijke systeem van vrijwillige afspraken, gekozen wordt voor het van boven opleggen van een plafond, is een gevolg van het absolute en verplichtende karakter van het Kyoto Protocol. De EU als geheel en Nederland hebben hierdoor zelf een emissieplafond.

2.          De organisatie van de markt.
Gezien de ervaringen met de opzet van de handel in het Groenlabel, verdient het de voorkeur af te tasten of aan de markt van EnergieNed een extra switchboard te hangen is: een mogelijkheid om duurzame, CO₂-arme/vrije rechten op te kopen en CO₂-reducties aan te bieden. Dit zou een opstap op de langere termijn kunnen zijn voor een internationale handel door het te koppelen aan de Amsterdam Power eXchange (APX);

3.            Een betrouwbare, transparante, liefst gekoppelde registratie van gecertificeerde CO₂-reducties, Groenlabels en emissierechten is essentieel. Bedrijven, personen of instellingen moeten een emissie credit-rekening openen, waarop rechten en transacties e.d. worden bijgehouden. Voor de opzet van richtlijnen voor registratie van emissies en reducties kan aangesloten worden bij de richtlijnen in het kader van de EU en het Klimaatverdrag.

4.           Controle, handhaving, regeling van verantwoordelijkheid van kopers/verkopers en sancties zijn nodig om fraude en CO- ‘leakage’ en dus belasting van het milieu te voorkomen. Vanzelfsprekend draagt hier het registratie- en rekeningsysteem al aan bij.

5.           Duur en evaluatie van het proefproject.
Het proefproject moet een eindtijd hebben en ruim zijn wegens de planningszekerheid van de bedrijven. Aan de andere kant moet de periode van uitgifte van emissierechten niet te lang zijn om periodes van uitzonderlijke stijging van het gebruik van brandstof – bij strenge winters bijvoorbeeld - op te vangen.
Voorgesteld wordt een 5-jaartermijn te kiezen tussen 2000 en 2008. De huidige klimaatdoelstelling geldt tot 2000. De Kyoto verplichting geldt voor de periode 2008-2012. Dat heeft als consequentie dat in de planperiode van het Provinciaal Milieubeleidsplan (1999-2002) voorstellen geformuleerd moeten worden. Verder moet duidelijkheid bestaan over de wijze van evaluatie en van afronding van het proefproject.

De verhandelbare CO₂-rechten zijn het equivalent van 1 ton koolstof. Dat betekent dat de bezitter gebruik van een hoeveelheid fossiele brandstoffen mag maken, dat 1 ton koolstof bevat. De rechten zijn onbeperkt bruikbaar, ze behouden hun waarde tot ze zijn ‘opgebruikt’. De prijs van een (deel van) het quotum zal doorgaans de hoogte hebben van de laagste marginale reductiekosten, waarbij alle deelnemers binnen de emissieruimte blijven.

Nadat de initiële emissierechten verdeeld zijn, kunnen de spelers en de markt hun werk doen. De bedrijven kunnen, ter illustratie van de marktwerking, het volgende bijvoorbeeld doen:

1.              Een bedrijf heeft gedurende de proefperiode evenveel emissies als emissierechten.

2.             Een bedrijf gaat extra maatregelen nemen (efficiency/besparing) en verkoopt reductiecertificaten of niet aangebroken emissierechten.

3.              Een bedrijf heeft meer emissies dan gepland en gaat extra reductie-maatregelen nemen;

4.             Een bedrijf heeft meer emissies en gaat op de markt groene stroomlabels, reductiecertificaten of bos-certificaten kopen of meer groene stroom inkopen. Dat is voor dat bedrijf goedkoper dan zelf maatregelen nemen.

5.              Een energiebedrijf koopt groene stroom of produceert meer duurzame energie en verkoopt dit aan afnemers, opdat zij met minder CO₂-emissies kunnen produceren.

6.              Een consument (of instelling) zorgt, door financiering van duurzame energie of het kopen van bos-certificaten voor meer emissieruimte en krijgt een REB-vrijstelling, respectievelijk verkoopt certificaten op de markt.

7.             Een bedrijf maakt niet volledig gebruik van zijn emissierechten gedurende de proefperiode en spaart deze op (‘banking’). Banking  kan nog extra kostenvoordelen opleveren in combinatie met een toekomstig aflopend plafond. En dat laatste is te verwachten gezien het -6% nationaal plafond voor Nederland, krachtens het Kyoto Protocol.

De handel zal in het begin klein zijn, maar naarmate de druk tegen het einde van de periode toeneemt groter worden.

Als bestemmingsplan en vestigingsvereisten dat toelaten, dat zou het bevoegd gezag een nieuw bedrijf emissierechten moeten geven, omdat het om een proef gaat en toetredingsbarrières niet. Bestaande bedrijven die meer groeien dan gepland, die kunnen aanvullende rechten kopen. Dat geeft nu juist de markt haar reden van bestaan. Het is ook een duurzame groei, omdat direct milieukosten mee worden genomen en de vraag naar reducties en schone energie en dus het aanbod toenemen.

De liberalisatie van de elektriciteitsmarkt en de internationale emissiereductie-verplichtingen bieden de mogelijkheid om CO₂-reducties te bereiken en duurzame energie te stimuleren in de Provincie Noord-Brabant. Er kan voldaan worden aan de noodzakelijke randvoorwaarden om een proefproject met een markt voor verhandelbare CO₂-emissiereducties op te zetten. De Provincie speelt daar een belangrijke rol bij, doordat ze bevoegd gezag is t.o.v. grote vergunningplichtige bedrijven en doelstellingen wil bereiken op het gebied van milieu en duurzame energie.

Het proefproject zou 5 jaar tussen 2000 en 2008 beslaan en zou door haar vroegtijdige karakter bijdragen aan de verplichting van landen om in 2005 voortgang bij het behalen van de Kyoto reducties te laten zien en extra kostenbesparingen kunnen betekenen voor bedrijven bij de verlaging van het plafond tot circa 6% gedurende de Kyoto-verplichtingenperiode (2008-2012).

Het paper geeft aan welke stappen er gezet moeten worden om het proefproject daadwerkelijk op te zetten en hoe de markt uiteindelijk zal werken. Het paper behandelt niet het potentieel aan reducties of het ambitieniveau. Het toont aan hoe het marktinstrument van verhandelbare emissierechten bij kan dragen aan de benodigde reducties, terwijl het tot kostenbesparing leidt, omdat de prijs van het emissierecht doorgaans de hoogte zal hebben van de laagste marginale reductiekosten, waarbij alle deelnemers binnen de emissieruimte blijven.

Een volgende stap door de Provincie Noord-Brabant zou kunnen zijn bij de provinciale doelstellingen op het gebied van energie- en klimaatbeleid gebruik te maken van het instrument (op proef) van verhandelbare emissierechten en vooral de rol van (energie)bedrijven en consumenten daarbij te herbezien. Ze zou er de internationale emissieplafonds en de kansen van de Europese elektriciteitsmarkt daar bij moeten betrekken.

Een vervolgstap zou zijn de Provincie Noord-Brabant bij het ministerie van VROM aan te melden als proefproject voor verhandelbare CO₂-emissierechten.

De opeenhoping van emissies van broeikasgassen in de atmosfeer, als gevolg van met name de verbranding van fossiele grondstoffen, leidt tot een gemiddelde opwarming op aarde. Het klimaatprobleem dat door dit versterkte broeikaseffect wordt veroorzaakt, wordt door de wereldgemeenshap als een dreigend milieuprobleem gezien. Voortekenen, zoals grilliger weerpatronen en seizoenen op hol, worden reeds erkend. Aan de ene kant zien we landen die last hebben van verdroging, aan de andere kant zijn er landen die steeds natter worden.

In Kyoto (Wereld Klimaattop, december 1997) hebben de geïndustrialiseerde landen een reductie van broeikasgasemissies afgesproken van totaal –5% in de periode 2008-2012 te behalen t.o.v. de niveaus van 1990 (het gaat om CO₂, methaan, N₂O, HFK, PFK en SF₆).

De EU moet 8% reduceren, waaraan Nederland 6% reductie zal bijdragen. Er is dus sprake van emissieplafonds voor landen. En het zijn forse reducties die de landen moeten doorvoeren. Ten opzichte van ‘business as usual’ – dus zonder nieuwe maatregelen - kan het een beperking betekenen van de emissies tot 20% - 30%. Uiteindelijk zal een duurzame, koolstofarme, energiehuishouding, met zo min mogelijk emissies als gevolg van fossiele brandstoffen, de belangrijkste oplossing zijn. Het pad daar naartoe moet worden ingezet. Ondertussen moet tijd voor technologische innovatie gewonnen worden en toch veel snelle reducties op grote schaal mogelijk gemaakt worden. Daarom hebben landen in het Kyoto Protocol afgesproken dat, om de reductie-verplichtingen te bereiken, gebruik gemaakt kan worden van zogenaamde Kyoto Mechanismes. Deze marktgerichte instrumenten geven landen de nodige flexibiliteit en leggen een belangrijke rol weg voor het bedrijfsleven. Het gaat om de volgende instrumenten:

1.              Verhandelbare emissierechten: een land of bedrijf dat minder emissies uitstoot dan was afgesproken in het Kyoto Protocol, mag deze ruimte verkopen aan een ander land/bedrijf dat aan zijn plafond zit.

2.              ‘Joint implementation’: financiering van emissiereducties in een ander industrieland; de behaalde reducties worden onderling verdeeld;

3.              ‘Clean development mechanism’: zelfde als boven, maar dan gaat het om financiering van reducties in een ontwikkelingsland.

De internationale discussie over de regels en vormgeving van de flexibele instrumenten wordt de komende jaren intensiever; eind 2000 moeten de landen uitvoeringsbesluiten nemen. Het is van belang zo snel mogelijk ervaring op te doen met deze instrumenten, bijvoorbeeld door er in Nederland proeven mee te doen. Dat geeft bedrijven ook de gelegenheid hun wensen voor de opzet van de Nederlandse en internationale instrumenten te formuleren. De Wet milieubeheer geeft nog geen ruimte aan een dergelijk instrument. Met name speelt het punt dat per inrichting de best mogelijke technologie gebruikt moet worden; het zogenaamde ALARA-principe. Zowel de Algemene Energieraad[3] als de VROM-raad[4]  riepen op tot het starten van experimenten met verhandelbare CO₂ –emissierechten. In de Regeringsverklaring 1998 kondigt Paars II aan een dergelijke proef te zullen uitwerken. Het is dan ook te verwachten dat minister VROM in de voor de zomer uit te brengen Uitvoeringsnota Klimaatbeleid een experiment voorstelt. En het ligt voor de hand dat men bij een dergelijk marktconform instrument energiebedrijven wil betrekken en emissierechten zal invoeren om duurzame energie (zonder CO₂) of reducties te bevorderen[5]

In de VS is er op het terrein van de SO₂- en NOx-bestrijding in de elektriciteitsproductie ervaring opgedaan met verhandelbare emissierechten, in eerste instantie in een paar beperkte regio’s, later voor een groot aantal staten gezamenlijk. Op het punt van CO₂ is er een aantal multinationale experimenten. Denemarken heeft recentelijk haar plan voor nationaal verhandelbare CO₂-quota voor de energie-productiesector gepresenteerd.

Bij de uitwerking hierna van het instrument van verhandelbare emissierechten wordt de nadruk gelegd op de energiehuishouding en CO₂. Dat heeft verschillende redenen:

·                  met energie uit fossiele grondstoffen gaan de meeste broeikasgas-emissies gepaard;

·                  het streven naar meer duurzaam energiegebruik en de liberalisering van de Europese energiemarkt geeft aanknopingspunten voor toepassing van marktconforme instrumenten, zoals verhandelbare emissierechten;

·                  het internationaal verplichtende karakter van de nationale emissiereducties (plafonds) werkt als prikkel om tot een markt voor verhandelbare emissierechten en handel in groenlabels en reducties te komen.  

______

Geraadpleegde literatuur: 

Verhandelbare Milieugebruiksrechten binnen het Nederlandse Milieubeleid, LMO/LUW, Utrecht, Wageningen, oktober 1993

Verhandelbare Emissie rechten, Haalbaarheidsstudie gebaseerd op ervaringen uit de VS, TNO, Delft, mei 1995

Tradable CO₂ Emission Permits in Europe, P.R. Koutstaal, RUG, Groningen, april 1996 

Milieu-emissies: kiezen voor winst! Marktwerking in het milieubeleid: de potentiële kostenvoordelen van een systeem van Verhandelbare Emissierechten, IPO, Den Haag, mei 1997

More Clean Air for the Buck: Lessons from the US Acid Rain Emissions Trading Program, Environmental Defense Fund, New York, November 1997

Verhandelbare CO2-reductiecertificaten, P.R. Koutstaal, ECN, Petten, januari 1998

Het Kyoto Protocol onder het Klimaatverdrag: over de inhoud, de uitvoering en de handhaving van afspraken, mr C.J.H. Cozijnsen en mr G.H. Addink, Milieu en Recht, Tjeenk Willink, mei 1998

Het uitruilmodel:  “een kansrijke variant voor kostenverevening als instrument bij de bestrijding van NOx emissies van stationaire bronnen”, KPMG Milieu, januari 1999.

Plan van Aanpak Gebiedsgericht Industriebeleid, Provincie Friesland, februari 1999 

Concept Plan van Aanpak Energiebesparing en Duurzame Energie, Prov. Noord-Brabant, feb.1999

The Electricity reform, Agreement (..) on a legislative reform of the electricity sector, Danish Energy Agency, Copenhagen, 3 maart 1999.