Veiling emissierechten niet nodig; benchmarken beter [JC in Energiebeurs Bulletin, mei]

Door Jos Cozijnsen, Energiebeursbulletin, mei 2008

In opdracht van de organisatie van Europese industriële energie-gebruikers, IFIEC, heeft Ecofys een methode onderzocht voor de toekenning van CO2-emissierechten, op basis van benchmarks[1]. Het veilen van emissierechten voor energiebedrijven is dan niet nodig, wat leidt tot lagere kosten voor de consument. De Europese Commissie stelt immers voor vanaf 2013 alle emissierechten voor de energiebedrijven te laten veilen. De energie-intensieve industrie vreest hierdoor op te hoge kosten te komen en wijst op het gevaar van‘carbon leakage’: dat is dat de productie verplaatst wordt naar landen buiten de EU, waar geen CO2-beperkingen zijn. Het lijkt een open deur: als energiebedrijven niet op een veiling de emissierechten hoeven kopen, is dat goedkoper voor de stroomgebruiker. Maar er speelt meer rond het voorstel van IFIEC.

De methode voor de toekenning van emissierechten die is  onderzocht is de allocatie van emissierechten aan de hand van een benchmark. Er wordt dan een vast aantal emissierechten verstrekt per kilowattuur (kWh). Het resultaat is dat de schoonste energiebron (bijv. gas) dan minder emissierechten nodig heeft per kWh dan de vuile stroom (bijv. bruinkool).

Forse kostenbesparing mogelijk
De half april gepubliceerde studie geeft aan dat de benchmark-methode niet  zal leiden tot ‘windfall profits’ en de stroom minder duur zal maken. De in het huidige systeem voor en groot deel gratis verkregen emissierechten worden als ‘opportunity cost’ gezien en daarom bovenop de stroomkosten gezet. Omdat bij benchmark-allocatie achteraf wordt vastgesteld, krijgt men geen rechten als er minder gestookt wordt.

De voordelen van de methode t.o.v. veiling zijn
-  Euro 20-30 / MWh lagere stroomkosten: 10-20% minder dan nu;
-  Gezinnen besparen jaarlijks Euro 55-83 miljard; 5-20% minder
-  De industrie bespaart Euro 23-35 miljard.

Benchmarking geen nieuwe methode
De allocatie-methode via benchmarking juich ik toe: het bevordert schonere productie en schonere brandstof, het is binnen de EU toepasbaar en verstoort de concurrentie tussen energiebedrijven niet. Het past in de nieuwe systematiek dat er vanaf 2013 één emissieplafond voor alle industriële en energiebedrijven in de Europese Unie komt. Deze beslaat in Nederland ongeveer 45% van de broeikasgasemissies. “De huidige doelstelling van het ‘Nederlandse Schoon en Zuinig’ programma (een nationaal plafond voor de totale broeikasgasemissies in 2020 dat 30% lager is dan de uitstoot in 1990) verliest hierdoor aan betekenis”: zo schreef het Milieu- en Natuurplanbureau (NMP) vorige maand[2].

De huidige allocatie-methode kijkt m.n. naar efficiëntie, niet naar de soort brandstof en dus emissies. Het idee is niet nieuw, alleen is het goed dat er nu onderzoek naar is gedaan. Voormalig Staatssecretaris Wijn schreef de Tweede kamer al in 2006 dat de methode uitvoerbaar is; het is eenvoudig emissiegetallen toe te kennen per type stroomopwekking.

Kritiek op het voorstel en de studie
Er kleven aan het voorstel van IFIEC en de studie van Ecofys ook een paar nadelen en onzekerheden:

·        Er wordt gepleit voor een ‘ex-post’, dus achteraf definitief toekennen van emissierechten op basis van de opgewekte stroom. Een van IFIEC’s leden, DSM, pleit daar al jaren voor en wordt in de Tweede Kamer al het ‘DSM-model’ genoemd. DSM heeft eigenlijk weinig op met tevoren toegekende absolute CO2-plafonds. Maar voor de werking en liquiditeit van de CO2-markt is voorspelbaarheid en beschikbaarheid van het aantal emissierechten essentieel. Bij achteraf vaststelling krijg je pieken in de markt. Ecofys erkent het risico, mar verbindt daar ten onrechte geen conclusies aan (pag 55). Een vaste, tevoren, vastgelegd plafond is ook stimulerender dan een aanpassing van het aantal emissierechten, als er meer energie is opgewekt; hoe schoon die ook is geweest;

·        ‘Ex post’ vaststelling van het aantal emissierechten is ook niet verstandig voor de regeringen; die moeten weten in hoeverre ze de internationale CO2-afspraken halen. En het ook is het riskant voor het milieu, als achteraf een hoger aantal CO2-emissies wordt toegestaan. Dit is ook een reden waarom Europese energiekoepel Eurelectric twijfels heeft bij het voorstel; ook omdat regeringen extra werk moeten verrichten bij het bepalen en wettelijk regelen van Europese benchmarks.

·        Het is de vraag of de ‘windfall profits’ bij de energiebedrijven volledig wordt voorkomen. Men kan het aantal CO2-emissierechten die me krijgt inschatten; en die zijn als ‘futures’ verkoopbaar en dus toch ook ‘opportunity cost’.

·        De lagere stroomprijs is niet zeker: immers de energiebedrijven en –markt bepalen de stroomprijs volgens de ‘merit order’, de stroom met de hoogste marginale kosten. De CO2-kosten van de ‘vuilste’ energiebedrijven zullen nog dominanter zijn in de prijsbepaling

·        Er wordt in de studie ook gepleit voor het voor langere termijn behouden van steun of subsidie voor duurzame energie, omdat lagere stroomkosten tot minder milieu-investeringen zal kunnen leiden (pag v). Interessant is dat men erkent dat hogere stroomprijzen op termijn de duurzame energie concurrerender maken! Dat geeft en overigens ook aan voor de kernenergiesector, die met benchmarking minder ‘windfall profits’ krigt (nu jaarlijks Euro 8-31 miljard). Maar het voorstel komt in deze studie een beetje uit de lucht vallen wat mij betreft; de subsidie leidt niet tot eenvoudige emissie-allocatie of lagere stroomkosten voor de energie-intensieve industrie en moet wel opgebracht worden. Maar is begrijpelijk vanuit Ecofys visie: haar moederbedrijf Econcern zit in vele duurzame energieprojecten.

Ook industrie tegen veilen van haar emissierechten
De industrie komt overigens ook zelf in het geweer tegen 100% veiling van de emissierechten de Europese Commissie stelt voor het voor hen vanaf 2013 oplopend vanaf 30% tot 100% 2020 de emissierechten via veilen te organiseren. Eerder zei Shell al dat men liever geld aan innovatie besteed dan aan veiling. Vorige week gaf de Duitse industrievereniging VIK aan dat een  100% veiling van emissierechten de industrie Euro 113 miljard als dat de hele derde periode, 2013-2020 zou betreffen. Het Duitse BASF en Oostenrijks staalgigant Voestalpine zeiden investeringen in Europa uit te stellen totdat helder is of er een verplichte veiling komt.

Een benchmark-methode voor de industrie zou dan ook overigens ook een goed alternatief zijn voor veiling van emissierechten door de niet-energiesectoren (x ton CO2/ton staal bijv.). Alleen moet er dan nog wel wat werk worden verricht door de industrietakken zelf om benchmarks per sector of product(groep) te maken. Een organisatie als de Europese chemie-koepel CEFIC is daarmee bezig.

Veilen is nog geen ‘done deal’
Het is overigens nog onzeker of er wel een verplichte 100% veiling voor de energiesector komt. Polen en Tsjechië zijn hier tegen gezien een stijging van de stroomnota. En aan een 100% veiling voor de industrie twijfelt de Europese Commissie zelf ook, omdat dat tot de eerder genoemde ‘carbon leakage’ kan leiden.

Emissierechten via veiling toedelen [FD, 20 mei]


Lans Bovenberg en Herman Vollebergh


Het huidige systeem van verhandelbare rechten voor de uitstoot van broeikassen in Europa functioneert niet goed omdat de EU-lidstaten gratis rechten uitdelen op basis van criteria die resulteren in perverse gedragseffecten.


Sommige lidstaten delen emissierechten uit op basis van de huidige productie. Dit komt neer op een subsidie op het uitbreiden van de productiecapaciteit omdat daarmee extra, waardevolle emissierechten worden verworven. De extra capaciteit resulteert in meer vervuiling, zodat emissies op andere, ondoelmatiger manieren moeten worden gereduceerd.


Ook krijgt een bedrijf dat investeert in nieuwe productiecapaciteit voor een kolencentrale meer emissierechten dan wanneer het investeert in een schonere gascentrale of windmolen. Daardoor wordt te veel geïnvesteerd in relatief vuile capaciteit. Verder misbruiken lidstaten de wijze waarop gratis emissierechten worden verstrekt als instrument van verkapte industriepolitiek.


Veilen van alle emissierechten lost deze problemen op. Reducties van emissies vinden daar plaats waar dat het goedkoopst is zonder dat de interne markt wordt verstoord. Wel zijn compensatiemaatregelen nodig voor bedrijven die te maken hebben met internationale concurrentie uit landen die nog onvoldoende meewerken aan de reductie van broeikasgassen. Zonder compensatie dreigt productie te verschuiven naar die delen van de wereld. Omdat de productie daar meestal vervuilender is dan in Europa zou de wereldwijde uitstoot van broeikassen dan zelfs toe- in plaats van afnemen.


Compensatie voor specifieke sectoren kan het beste plaatsvinden met gerichte productiesubsidies aan deze sectoren en niet, zoals nu het geval is, door de productie van alle energie-intensieve sectoren te bevorderen via het gratis verstrekken van emissierechten op basis van de huidige productie. Verder dienen de gerichte productiesubsidies voor specifieke sectoren in alle Europese landen hetzelfde te zijn om een gelijk speelveld te creëren. Deze Europese harmonisatie moet voorkomen dat lidstaten de productiesubsidie misbruiken om de eigen industrie te bevoordelen.


Door de productiesubsidies te beperken tot geselecteerde sectoren levert het veilen van rechten extra opbrengsten op voor de schatkist. Ze bieden ruimte voor generieke lastenverlichting, waardoor alle activiteiten in de economie worden gestimuleerd. Het veilen van rechten betekent een efficiëntere allocatie van productiemiddelen over vervuilende en niet-vervuilende activiteiten, omdat bij het gratis weggeven van rechten op basis van huidige productie alleen de productie van energie-intensieve bedrijven wordt gestimuleerd.


Veilen zet wel de winsten in de vervuilende sectoren onder druk. Dat kan worden tegengegaan door een deel van de rechten te verstrekken op basis van gegevens over emissies in het verleden die de sector niet meer kan beïnvloeden. Zo worden winstdalingen beperkt zonder dat gewenste aanpassingen naar minder vervuilende productie worden afgeremd.


Lans Bovenberg is verbonden aan de Universiteit van Tilburg en Herman Vollebergh aan het Milieu- en Natuurplanbureau. Een uitgebreidere analyse verscheen vorige week in Economisch Statistische Berichten.